Jaksa Menyidik Sekaligus Menuntut: Efisiensi atau Kekuasaan Terlalu Besar?

JAKSA MENYIDIK SEKALIGUS MENUNTUT: EFISIENSI ATAU KEKUASAAN TERLALU BESAR?

Oleh: Benny F. Surbakti, S.H., M.H.
Praktisi Hukum dan Pembina Yayasan Bantuan Hukum Elang Maut Indonesia

ELANG MAUT ONLINE — BANDUNG | Dalam sistem peradilan pidana, penyidik, penuntut umum, dan hakim memiliki fungsi yang berbeda. Pembagian fungsi tersebut bukan sekadar urusan administratif, melainkan mekanisme pengawasan agar proses hukum tidak dikuasai oleh satu institusi sejak awal sampai akhir.

Penyidik bertugas mencari dan mengumpulkan alat bukti untuk membuat terang suatu tindak pidana serta menemukan tersangkanya. Jaksa penuntut umum menilai hasil penyidikan, menentukan kelayakan perkara untuk dituntut, menyusun dakwaan, dan membuktikannya di hadapan pengadilan. Adapun hakim memeriksa serta memutus perkara secara merdeka.

Susunan tersebut memperlihatkan adanya jarak fungsional yang sangat penting. Penyidikan dinilai oleh penuntut umum, sedangkan tindakan dan tuntutan penuntut umum diuji oleh hakim dalam persidangan.

Masalah muncul ketika jaksa sebagai penuntut umum juga diberikan kewenangan menjadi penyidik dalam perkara tertentu. Jaksa tidak lagi hanya menilai hasil pekerjaan penyidik, tetapi juga menilai hasil penyidikan yang dilakukan oleh institusinya sendiri.

Secara hukum, kewenangan tersebut memang diberikan oleh undang-undang. Namun, pertanyaan yang patut diajukan adalah: apakah desain kewenangan seperti itu masih menyediakan pengawasan yang cukup kuat?

KEWENANGAN PENYIDIKAN JAKSA DIAKUI UNDANG-UNDANG

Undang-Undang Nomor 16 Tahun 2004 tentang Kejaksaan Republik Indonesia, sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2021, memberikan kewenangan kepada kejaksaan untuk melakukan penyidikan terhadap tindak pidana tertentu berdasarkan undang-undang.

Kewenangan itu bukan kewenangan umum terhadap seluruh tindak pidana. Pelaksanaannya dibatasi pada tindak pidana tertentu yang secara khusus diberikan oleh undang-undang, antara lain dalam penanganan tindak pidana korupsi dan perkara tertentu lainnya.

Undang-undang yang sama juga memberikan tugas kepada kejaksaan untuk:

1. Melakukan penuntutan;
2. melaksanakan penetapan hakim dan putusan pengadilan yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap;
3. melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan putusan tertentu;
4. melakukan penyidikan terhadap tindak pidana tertentu berdasarkan undang-undang; dan
5. melengkapi berkas perkara tertentu melalui pemeriksaan tambahan yang pelaksanaannya dikoordinasikan dengan penyidik.

Mahkamah Konstitusi melalui Putusan Nomor 28/PUU-XXI/2023 juga telah menolak permohonan yang mempersoalkan konstitusionalitas kewenangan penyidikan kejaksaan dalam perkara tindak pidana korupsi.

Dengan demikian, artikel ini tidak menyatakan bahwa kewenangan penyidikan jaksa otomatis tidak sah. Kritik yang disampaikan adalah kritik terhadap desain kebijakan hukum, konsentrasi kewenangan, dan kecukupan mekanisme pengawasannya.

KEWENANGAN YANG SAH TETAP BOLEH DIKRITIK

Suatu kewenangan dapat sah secara formal karena diberikan oleh undang-undang. Namun, keabsahan formal tidak menutup ruang untuk menilai apakah kewenangan itu masih ideal, proporsional, dan aman bagi perlindungan hak warga negara.

Undang-undang bukan hanya harus memberikan kewenangan, tetapi juga harus menyediakan batas, prosedur, pengawasan, dan pertanggungjawaban yang jelas.

Semakin besar kewenangan suatu lembaga, semakin kuat pula pengawasan yang harus menyertainya. Tanpa pengawasan yang seimbang, kewenangan yang semula dimaksudkan untuk mempercepat penegakan hukum dapat berkembang menjadi ruang tindakan yang sulit dikoreksi.

Di sinilah letak persoalan ketika satu institusi menjalankan penyidikan sekaligus penuntutan.

Baca juga: PRAPERADILAN: WASIT ATAU PEMBENAR APARAT?

SIAPA YANG MENILAI PENYIDIKAN JAKSA?

Dalam perkara pidana pada umumnya, hasil penyidikan diserahkan kepada penuntut umum. Jaksa kemudian meneliti kelengkapan formil dan materiil berkas perkara.

Jika berkas belum lengkap, penuntut umum dapat mengembalikannya disertai petunjuk. Mekanisme ini memberikan ruang pengujian dari institusi yang berbeda terhadap hasil penyidikan.

Namun, apabila penyidikan dilakukan oleh kejaksaan dan penuntutannya juga dilakukan oleh kejaksaan, pengujian tersebut berlangsung dalam lingkungan institusi yang sama.

Secara organisatoris, penyidik dan penuntut mungkin ditempatkan pada satuan kerja atau bagian yang berbeda. Namun, keduanya tetap berada dalam satu struktur hierarkis dan garis komando kelembagaan yang sama.

Keadaan ini menimbulkan pertanyaan mendasar:

1. Seberapa independen penuntut umum menilai hasil penyidikan yang dilakukan oleh institusinya sendiri?
2. Apakah penuntut umum akan memiliki keberanian yang sama untuk menyatakan berkas belum lengkap atau pembuktian lemah?
3. Siapa yang memberikan koreksi objektif apabila sejak tahap penyidikan telah terjadi kekeliruan dalam menentukan konstruksi perkara?
4. Apakah pengawasan internal cukup kuat untuk menggantikan pengawasan antarlembaga?
5. Bagaimana tersangka dapat memperoleh pemeriksaan yang benar-benar objektif apabila penyidikan dan penuntutan berada di bawah satu institusi?

Pertanyaan tersebut bukan tuduhan terhadap pribadi jaksa. Persoalannya terletak pada sistem yang memungkinkan proses penyidikan dan penuntutan terkonsentrasi dalam satu kekuasaan kelembagaan.

Baca juga: Peredaran Narkotika Dikendalikan Napi Dari Lapas ?

DIFERENSIASI FUNGSIONAL DALAM PERADILAN PIDANA

Sistem peradilan pidana terpadu bukan berarti seluruh kewenangan harus disatukan pada satu lembaga. Kata “terpadu” seharusnya dimaknai sebagai koordinasi antarlembaga yang berbeda fungsi, bukan peleburan fungsi tanpa batas yang jelas.

Dalam teori hukum acara pidana dikenal gagasan diferensiasi fungsional. Setiap aparat diberikan fungsi tertentu agar terjadi pembagian tugas, spesialisasi, pengawasan, dan pertanggungjawaban.

Penyidik mencari serta mengumpulkan bukti. Penuntut umum menguji apakah bukti tersebut layak dibawa ke pengadilan. Hakim menilai apakah dakwaan dan pembuktian penuntut umum dapat membuktikan kesalahan terdakwa.

Pembagian fungsi itu menciptakan lapisan pengujian:

Penyidikan → diuji oleh penuntut umum.

Penuntutan → diuji oleh hakim.

Putusan hakim → diuji melalui upaya hukum.

Setiap tahap menjadi penyaring bagi tahap sebelumnya. Apabila penyidikan dan penuntutan berada pada satu institusi, salah satu lapisan penyaring tersebut berpotensi kehilangan jarak objektifnya.

CHECKS AND BALANCES BUKAN UNTUK MELEMAHKAN PENEGAK HUKUM

Prinsip checks and balances sering dipahami hanya dalam hubungan antara lembaga tinggi negara. Padahal, semangatnya juga relevan dalam proses peradilan pidana.

Checks and balances diperlukan agar kewenangan untuk memanggil, memeriksa, menggeledah, menyita, menangkap, menahan, menetapkan tersangka, dan membawa seseorang ke pengadilan tidak terkonsentrasi tanpa pengawasan yang efektif.

Pengawasan bukan bentuk ketidakpercayaan kepada aparat. Pengawasan adalah perlindungan bagi aparat yang profesional sekaligus perlindungan bagi masyarakat dari kemungkinan penyalahgunaan kewenangan.

Aparat yang bekerja benar tidak perlu takut terhadap pengawasan. Sebaliknya, mekanisme pengawasan yang kuat akan membuat hasil penyidikan lebih dapat dipercaya dan dakwaan lebih berkualitas.

DUE PROCESS OF LAW DAN KEPASTIAN HUKUM

Indonesia adalah negara hukum sebagaimana ditegaskan dalam Pasal 1 ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

Pasal 28D ayat (1) UUD 1945 juga menjamin hak setiap orang atas pengakuan, jaminan, perlindungan, dan kepastian hukum yang adil serta perlakuan yang sama di hadapan hukum.

Kepastian hukum tidak cukup hanya dengan menunjukkan bahwa suatu lembaga memiliki kewenangan berdasarkan undang-undang. Kepastian hukum juga menuntut agar cara menggunakan kewenangan tersebut dapat diawasi, diuji, dan diprediksi.

Dalam due process of law, proses yang adil sama pentingnya dengan tujuan memberantas kejahatan. Negara tidak boleh mengejar hasil dengan mengabaikan prosedur, objektivitas, hak tersangka, dan mekanisme koreksi.

Pemberantasan korupsi maupun tindak pidana khusus lainnya memang merupakan kepentingan besar negara. Namun, beratnya suatu tindak pidana tidak boleh menjadi alasan untuk mengurangi perlindungan terhadap proses hukum yang adil.

RISIKO PENYIDIKAN DAN PENUNTUTAN DALAM SATU INSTITUSI

Penyatuan fungsi penyidikan dan penuntutan dalam satu institusi memiliki sejumlah risiko.

Pertama, risiko konflik fungsi.

Jaksa yang semestinya menguji kualitas hasil penyidikan dapat berada dalam posisi ikut mempertahankan konstruksi perkara yang sejak awal dibangun oleh institusinya sendiri.

Kedua, risiko konfirmasi sepihak atau confirmation bias.

Ketika suatu institusi telah meyakini seseorang sebagai tersangka, proses berikutnya dapat lebih diarahkan untuk menguatkan keyakinan awal daripada menguji kemungkinan bahwa dugaan tersebut keliru.

Ketiga, melemahnya koreksi terhadap alat bukti.

Alat bukti yang lemah, tidak relevan, diperoleh secara tidak sah, atau tidak cukup seharusnya dapat dikoreksi oleh penuntut umum. Apabila penyidik dan penuntut berasal dari institusi yang sama, koreksi tersebut berpotensi berubah menjadi pemeriksaan internal terhadap pekerjaan sendiri.

Keempat, konsentrasi upaya paksa.

Penyidikan membawa kewenangan yang besar karena berhubungan dengan penggeledahan, penyitaan, pemblokiran, penangkapan, penahanan, dan pemeriksaan. Ketika kewenangan itu bergabung dengan kewenangan penuntutan, terbentuk kekuatan kelembagaan yang sangat besar terhadap seorang warga negara.

Kelima, kaburnya pertanggungjawaban.

Jika terjadi kekeliruan, sulit membedakan apakah kesalahan berada pada tahap penyidikan, penelitian berkas, atau penuntutan karena semuanya berada dalam satu institusi.

Keenam, risiko ketidakpastian hukum.

Masyarakat dapat menghadapi standar penanganan perkara yang berbeda antara penyidikan oleh kepolisian, penyidikan oleh kejaksaan, dan penyidikan oleh lembaga khusus lainnya.

Ketujuh, menurunnya kepercayaan publik.

Sekalipun penyidikan dilakukan secara profesional, ketiadaan jarak institusional tetap dapat menimbulkan persepsi bahwa kejaksaan memeriksa, membenarkan, dan mempertahankan hasil pekerjaannya sendiri.

ASAS NEMO JUDEX IN CAUSA SUA SEBAGAI PERINGATAN MORAL

Dalam hukum dikenal asas nemo judex in causa sua, yaitu tidak seorang pun boleh menjadi hakim dalam perkaranya sendiri.

Jaksa tentu bukan hakim ketika melakukan penyidikan atau penuntutan. Namun, semangat asas tersebut tetap relevan sebagai peringatan moral dan kelembagaan: pekerjaan yang memiliki dampak besar terhadap hak seseorang sebaiknya diuji oleh pihak yang memiliki jarak dan independensi.

Suatu institusi akan kesulitan memberikan penilaian yang sepenuhnya objektif apabila sekaligus menjadi pembuat konstruksi perkara dan penguji konstruksi tersebut.

Karena itu, pemeriksaan silang antarlembaga diperlukan untuk mencegah suatu dugaan awal berkembang menjadi kebenaran yang tidak pernah diuji secara kritis.

ARGUMEN EFISIENSI JUGA HARUS DIAKUI

Pemberian kewenangan penyidikan kepada kejaksaan biasanya didasarkan pada kebutuhan efektivitas, keahlian khusus, percepatan penanganan perkara, dan kesinambungan antara penyidikan dengan penuntutan.

Dalam perkara korupsi yang kompleks, penyidik harus memahami aliran dana, pengadaan barang dan jasa, kerugian negara, keuangan korporasi, serta pemulihan aset. Keterlibatan jaksa sejak awal dinilai dapat mengurangi bolak-balik berkas dan mempercepat penyusunan dakwaan.

Pertimbangan tersebut tidak dapat diabaikan. Namun, efisiensi tidak boleh dibayar dengan melemahnya pengawasan.

Proses yang cepat tetapi tidak menyediakan mekanisme koreksi yang independen berpotensi menghasilkan kekeliruan yang lebih sulit diperbaiki. Efisiensi harus berjalan bersama akuntabilitas, bukan menggantikannya.

CUKUPLAH JAKSA MENJADI PENUNTUT UMUM

Menurut pandangan penulis, desain yang lebih sehat adalah mengembalikan kejaksaan pada fungsi utamanya sebagai penuntut umum.

Jaksa harus menjadi pengendali kualitas perkara, bukan sekaligus menjadi pihak yang membangun seluruh perkara sejak tahap penyidikan.

Dengan berfokus pada penuntutan, jaksa dapat:

1. Meneliti hasil penyidikan secara lebih objektif;
2. memastikan alat bukti diperoleh secara sah;
3. mengoreksi kekeliruan konstruksi hukum penyidik;
4. mencegah perkara yang lemah dipaksakan ke pengadilan;
5. menyusun surat dakwaan secara cermat;
6. membuktikan perkara secara profesional; dan
7. memastikan hak tersangka, terdakwa, korban, dan saksi tetap terlindungi.

Jaksa yang fokus sebagai penuntut umum bukan berarti jaksa menjadi lemah. Sebaliknya, jaksa dapat menjadi pengawas penyidikan yang kuat dan profesional.

Dominus litis tidak harus dimaknai sebagai kekuasaan untuk menguasai seluruh proses. Kedudukan jaksa sebagai pengendali perkara semestinya diwujudkan melalui pengujian kualitas penyidikan, keputusan penuntutan yang objektif, dan pembuktian yang bertanggung jawab di pengadilan.

JIKA KEWENANGAN TETAP DIPERTAHANKAN

Apabila negara tetap mempertahankan kewenangan penyidikan kejaksaan, setidaknya harus dibangun pengamanan yang tegas.

Pertama, jenis tindak pidana yang dapat disidik kejaksaan harus dirumuskan secara terbatas dan tidak boleh diperluas hanya melalui penafsiran internal.

Kedua, penyidik dan penuntut umum harus ditempatkan pada tim, pimpinan, dan garis evaluasi yang berbeda.

Ketiga, seluruh tindakan upaya paksa harus memperoleh pengawasan pengadilan yang efektif, bukan hanya persetujuan administratif.

Keempat, penghentian maupun pelimpahan perkara harus dapat diaudit berdasarkan alasan dan alat bukti yang jelas.

Kelima, tersangka dan penasihat hukumnya harus memperoleh akses yang memadai untuk menguji keabsahan tindakan penyidikan.

Keenam, harus tersedia pengawasan eksternal yang independen, termasuk mekanisme pengaduan yang dapat memberikan pemeriksaan dan hasil secara transparan.

Ketujuh, penuntut umum yang menerima perkara hasil penyidikan kejaksaan harus memiliki kewenangan nyata untuk menolak, mengembalikan, atau menghentikan perkara yang tidak memenuhi standar pembuktian tanpa tekanan hierarkis.

Kedelapan, setiap pelanggaran prosedur harus memiliki akibat hukum yang jelas. Aturan tanpa konsekuensi hanya akan menjadi norma yang tidak efektif.

MENJAGA JARAK UNTUK MENJAGA KEADILAN

Penyidik, penuntut umum, dan hakim tidak harus saling bermusuhan. Ketiganya harus bekerja dalam satu sistem yang terkoordinasi, tetapi tetap mempunyai jarak profesional.

Jarak tersebut dibutuhkan agar penyidik tidak bebas tanpa koreksi, penuntut umum tidak menuntut tanpa dasar, dan hakim tidak memutus tanpa pengujian yang terbuka.

Penegakan hukum yang sehat bukan dibangun dengan memberikan kewenangan sebesar-besarnya kepada satu lembaga. Penegakan hukum yang sehat dibangun melalui pembagian fungsi, pengawasan, transparansi, dan pertanggungjawaban.

Tujuan hukum bukan hanya menghukum orang yang bersalah, tetapi juga memastikan orang yang tidak bersalah tidak diproses melalui kewenangan yang tidak terkendali.

Cukuplah jaksa berfokus sebagai penuntut umum. Biarkan penyidikan dilakukan oleh penyidik, kemudian diuji secara objektif oleh jaksa, dan selanjutnya diuji kembali oleh hakim dalam persidangan yang terbuka.

Dengan demikian, setiap lembaga dapat bekerja profesional, tidak terbebani kepentingan untuk mempertahankan hasil pekerjaannya sendiri, dan tetap murni berpatokan pada hukum.

Kewenangan yang dipisahkan bukan berarti penegakan hukum menjadi lemah. Justru melalui pembagian fungsi dan pengawasan yang berlapis, kekuatan negara memperoleh legitimasi dan kepercayaan masyarakat.

Catatan Redaksi:

Artikel ini merupakan opini dan kajian hukum terhadap desain kewenangan dalam sistem peradilan pidana. Kritik ditujukan pada kebijakan dan sistem pengawasan, bukan kepada pribadi jaksa maupun institusi kejaksaan. Penulis tetap menghormati kewenangan kejaksaan yang berlaku berdasarkan peraturan perundang-undangan dan putusan Mahkamah Konstitusi.